Como si se tratara de una sombra extraña, el déficit fiscal (esto es, la insuficiencia de ingresos por impuestos para costear los gastos e inversiones públicas), es criticado recurrentemente por todas las administraciones, pero hasta ahora ninguna ha logrado darle un lugar distinto al de un fastidio.
El pasado 17 de febrero, se produjo un nuevo intento por «revisitar» este problema a partir de los enfoques de varias disciplinas, y de una mirada económica para la cual las sumas y las restas, lejos de ilustrar únicamente entradas y salidas de dinero, son expresión de las relaciones sociales y de la desigual distribución del poder económico en nuestra sociedad.
Cinco ensayos, de los economistas Guillermo Zúñiga y Juan Manuel Villasuso, de Marcos Arroyo y Doris Osterlof -estos últimos especialistas en politología-, y de la socióloga Juliana Martínez, reunidos en el libro «Política fiscal para el desarrollo», producido por la Fundación Fiedrich Ebert y el Centro de Estudios Democráticos de América Latina (CEDAL), fueron comentados críticamente por el economista Fernando Herrero, exministro de Hacienda durante la administración Figueres, Margarita Penón, diputada del Partido Acción Ciudadana (PAC), integrante de la Comisión Mixta de Reforma Fiscal, y el economista Leyner Vargas, de la Universidad Nacional.
NATURALIZANDO EL PROBLEMA
El economista Herrero dijo que el libro le había causado una «extraña sensación», pues coincidía en mucho con el diagnóstico del problema que realizaban particularmente Zúñiga y Villasuso, pero no con sus conclusiones en cuanto a cómo abordarlo.
«Zúñiga tiene razón cuando plantea que el problema fiscal no es solo técnico, sino de relaciones sociales. También la tiene Villasuso cuando afirma que es una discusión ética y que debe buscarse una política económica justa. Pero al ver el detalle, de alguna manera no estamos hablando de lo mismo», dijo, y consideró que sus colegas eran «muy optimistas».
De seguido, Herrero salvó su propia gestión al frente del Ministerio de Hacienda, bajo la última administración del Partido Liberación Nacional (PLN). «Se afirma que los gobiernos terminan su gestión sin resolver las causas estructurales del déficit. No es cierto. El gobierno de Miguel Ángel Rodríguez dijo que no heredó el problema del Gobierno anterior. Esto demuestra que se puede hacer las cosas de manera diferente», afirmó.
Luego, apoyándose en el economista neoclásico estadounidense Paul Samuelson, justificó la recurrencia del tema en términos fatales, es decir, como consecuencia inevitable de la naturaleza o conducta humana: «La naturaleza misma del problema fiscal hace que sea recurrente. En la medida que no hay correspondencia entre la entrega de los servicios y su pago, se produce una tendencia a la baja del ingreso, pues es esperable la conducta de no pagar impuestos. En la medida que no sentimos el pago, todos tendemos a presionar por más gasto. Esto no es privativo de nuestro país. Por eso siempre tendremos un problema fiscal. Como el déficit existe, también existe una presión lógica hacia el endeudamiento público. Lo importante es manejarlo bien, con un marco institucional adecuado.»
Para el ex funcionario, la solución está bien encaminada por leyes como la de Presupuestos Públicos y Administración Financiera, a la que calificó como «un importante paso, que contribuirá a hacer más transparente el gasto público, pero toma tiempo ponerla en práctica porque es compleja.
También puso como ejemplo la iniciativa del entonces diputado Miguel Ángel Rodríguez, llamada Ley de Garantías Económicas, con la cual se quería fijar constitucionalmente el déficit en no más del 1% del Producto Interno Bruto (PIB, es decir, la suma de la riqueza producida en un año).
(Por cierto que, en 1998, cuando Rodríguez inició su mandato presidencial, el déficit consolidado del Sector Público fue de 2.7% del PIB, en 1999 se elevó al 3,3%, en 2000 alcanzó 3,8% y para finales de 2001 ascendía a un 4%. Como es sabido, Rodríguez y el socialcristianismo no volvieron a referirse a la fijación constitucional del déficit).
Además de «un marco institucional adecuado», Herrero recomendó «tener reglas claras» en materia de impuestos. «Cortar las exenciones, cerrar los portillos a la evasión: un ejemplo es que cuando el arancel (impuesto a las importaciones) era muy heterogéneo, era fácil jugar con las clasificaciones de las partidas. Ahora que es uniforme, es difícil hacer esto. Hemos avanzado mucho en los últimos años», dijo.
Afirmó que los gobiernos del PLN trataron de que la reforma tributaria se orientara por esos principios, y que por esa razón, en relación con el Impuesto sobre la Renta (IR), «no se adoptó la renta global ni la renta mundial, porque estos impuestos hacen extremadamente compleja la administración tributaria y, contrariamente a lo que se espera, favorecen la evasión, hacen más difícil la recaudación.»
(Los conceptos de «renta global» y «renta mundial» se encuentran propuestos en la reforma fiscal que actualmente se discute en la Asamblea Legislativa. Se refieren a la posibilidad de tasar con impuestos el conjunto de las rentas empresariales, incluidas las ganancias de capital, y tanto si se originan en Costa Rica como en cualquier ´paraíso´ financiero en el exterior, cosa que bajo la legislación actual no es posible.)
En cuanto al Impuesto al Valor Agregado (IVA) -que también está propuesto en el proyecto de reforma tributaria-, el ex ministro lo consideró positivo. «En realidad el Impuesto de Ventas nuestro, es un IVA. La ventaja es que el control no queda en manos de funcionarios sino de los contribuyentes, que se controlan en cadena, por eso tiene índices de evasión menores que el IR (cuya evasión ronda el 50%). No es casualidad», dijo.
Y, criticando la propuesta que actualmente se discute, argumentó que «la base de nuestra reforma tributaria no debe ser el Impuesto sobre la Renta. El IVA es más complicado de evadir por el control cruzado entre contribuyentes. Deberíamos sacarle más el jugo al IVA, como en la mayoría de países de Europa y América Latina. Pero en Costa Rica ahora decidimos que es «regresivo», cuando el IR lo evaden los grupos de mayores ingresos. Deberíamos subir el IVA; aumentar la carga tributaria es un tema que estamos dejando de lado. El proyecto lo menciona cosméticamente, pero no la sube. El IR dará, acaso, un 1% del PIB en cuatro años. Si realmente queremos aumentar la carga tributaria, es necesario subir las tasas, y hemos demostrado que somos capaces de aumentar paralelamente la recaudación. Así ocurrió cuando se aumentó el Impuesto de Ventas al 15%.»
En cuanto al crecimiento, opinó que «no es tan importante preocuparse por impuestos o subsidios para atraer inversión extranjera; sino en tener los recursos para invertir en educación, infraestructura y atraer inversiones.» Y, apostando a que por todo lo anterior, la propuesta de reforma fiscal en discusión es inocua, afirmó que «solo nos dará el 1% del PIB. ¿Por qué los empresarios no se quejan de la reforma fiscal? Hay gran aceptación de la propuesta de reforma tributaria porque ésta ni pincha ni corta.»
GRUPOS EMPRESARIALES LA BLOQUEAN
Margarita Penón refutó las afirmaciones de Herrero. «Le digo a Fernando que este proyecto está varado por sectores empresariales que se oponen a la renta mundial. Este impuesto, aun si no fuera cobrable, es un asunto de principios, porque obstaculizará la corrupción que vemos que se realiza mediante sociedades de papel en el extranjero y por grandes empresarios que se llevan la plata fuera del país y no pagan impuestos», dijo.
La diputada enfatizó en que la renta mundial «es fundamental», y que si algo ha varado el proyecto en la Asamblea es este tema. «Al punto que el Movimiento Libertario ha dicho que retirará las 1.200 mociones que ha presentado, si se quita este impuesto. Eso dice mucho. La sociedad costarricense debe saberlo. Y nosotros, el PAC y los sectores sociales, lo hemos mantenido y lo pusimos como condición para continuar en la Comisión. Es un asunto de principios», enfatizó.
Penón también reconoció que si bien el proyecto en discusión, que fue iniciativa de su partido, no es el «ideal», es un avance en la dirección correcta. «Si hay algo que nuestra sociedad no puede permitirse, es no avanzar. Este es un pequeño paso, pero sí contiene una transformación importante en el Impuesto de Ventas», argumentó, en alusión a la conversión de ese impuesto en un IVA.
Además, calificó a la reforma tributaria propuesta como «estructural», pues «le devuelve al Ministerio de Planificación la fortaleza que debe tener, y se establecen planes decenales para construir políticas de Estado; se aumenta el presupuesto para la Educación hasta el 8% del PIB; se refuerza al Fondo de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares (FODESAF); y se establecen los mecanismos para controlar el Estado paralelo. Es un proyecto muy grande y complejo. Hay una gran manipulación para hacerlo ver como un aumento de la carga tributaria que recae sobre la espalda de los más débiles. Esto es totalmente falso», afirmó.
La diputada también rescató el proceso de participación democrática que concitó la Comisión Mixta para la Reforma Fiscal, en el cual participaron sectores empresariales -como la Cámara de Exportadores (CADEXCO)-, sindicales, como la Asociación Nacional de Empleados Públicos y Privados (ANEP), el solidarismo y el cooperativismo, la central sindical Rerum Novarum y el Foro Agropecuario, agrupados en la llamada «Tercera República».
«Se trató de un complejo proceso de construcción entre sectores muy diversos. Logramos acoger principios que son valores del ser costarricense. Más que lo registrado en las actas, se trató de un proceso de discusión profundo. Sabemos que el proyecto de reforma no es el ideal, pero es de construcción democrática, un proceso histórico. ¿De qué manera esto es peor que lo que tenemos? ¿Cómo no respetar un acuerdo democrático de tantos sectores? El verdadero reto de la política es construir los mecanismos de diálogo que involucren a todos los sectores de la sociedad», argumentó.
Pero Penón insistió en la necesidad de aprobar la reforma fiscal en debate como parte de un proceso de acuerdos más amplios, que concreten un nuevo pacto social.
«Nuestra carga tributaria ha disminuido. Esto no o es justo. El Estado tiene un papel central que jugar en el desarrollo. El PAC presentó la propuesta de crear la Comisión Mixta para un Pacto Fiscal, con el propósito de llegar a un pacto social. Las comisiones mixtas han encontrado gran oposición, pero hemos hecho un importante cabildeo, incluso con el Presidente de la República, a quien hicimos ver la importancia no solo de avanzar en una reforma fiscal estructural, sino de visualizar acuerdos de mayor trascendencia», explicó.
Además, llamó la atención sobre el hecho de que «nuestra democracia ha cambiado mucho, ya los gobiernos no pueden seguir llegando con paquetes tributarios a negociar bajo la mesa. Lo sucedido con el «combo» fue un mensaje en este sentido. Ya tenemos una sociedad organizada, capaz de opinar y participar en la toma de grandes decisiones. Por eso nacieron el PAC y el proyecto de una Tercera República. Lo que es extraordinario es que están los empresarios, sindicatos, cooperativistas, solidaristas. Nuestra sociedad tiene que dialogar.»
La diputada también criticó el papel obstruccionista que juega el Movimiento Libertario, partido que «hace todo para que la reforma no avance», así como «la gran falta de seriedad del Ministerio de Hacienda para dar información veraz» sobre las finanzas públicas.
ESTABILIZAR: ¿QUÉ?
Por su parte, el economista Vargas dijo que los ensayos recopilados en el libro»desenmascaran la política económica tradicional de los últimos 25 años, que ha primado en la política fiscal», en particular mediante la discusión de la noción de excedente, que realiza Zúñiga.
«Hay quienes sueñan con un mundo sin excedente y, por lo tanto, sin lucha por su reparto. Un Ministro de Hacienda no debe ser el tecnócrata de turno. Ciertos sectores en los últimos 20 años son los que han evadido, siguen sin tributar y se han beneficiado de los subsidios. Pero los neoclásicos dicen que el problema es el exceso del gasto público», dijo.
Sin embargo, consideró que se cae en una cierta ingenuidad a la hora de proponer como remedio la idea de un pacto fiscal, pues éste «todavía carece de un pacto social importante. Los pesos y contrapesos de la política fiscal y del Estado han estado a favor de ciertos grupos, se trata de juegos de poder que no se eliminarán con un cambio de bandera política o mediante un pacto fiscal.»
Sobre los planteamientos de Villasuso rescató que «una discusión fiscal no puede estar ajena a una propuesta de desarrollo. Los economistas de la escuela más neoclásica, que han estado gobernando este país, entienden lo fiscal como algo exclusivamente tecnocrático, de resolver con ecuaciones. Si nos planteamos antes el tema del desarrollo, primero es necesario decidir el estilo de desarrollo que queremos y la política fiscal en función de aquél. Un Ministro de Hacienda debe pensar primero como ciudadano y ser humano», agregó.
Finalmente, dijo que «la función central de la política fiscal ha sido estabilizar», pero, preguntó, «la desestabilización ¿no vendrá por otro lado? ¿Acaso por la falta de empleo? ¿Qué chiste tiene lograr un equilibrio fiscal si estamos socialmente desequilibrados? Es necesario atender otros índices, como los de salud y educación, no solo la inflación. Si, efectivamente, el Estado busca el bien común, la política fiscal debe estar en función del bien común y en los últimos años no lo ha estado. El gran reto es ponerla en función de ese bien común.»
Guillermo Zúñiga:
Grupos se quedan con el excedente
«Que la carga tributaria sea baja, es el resultado de una política de impuestos demasiado laxa y además regresiva. Es laxa puesto que se toleran altos índices de evasión que siguen impunes; es regresiva puesto que la mayor parte de los impuestos son indirectos. También esta carga es baja, pues a lo largo del tiempo ha habido sectores productivos que han recibido el beneficio de las exoneraciones. Esto desde luego representa números rojos para el Gobierno, pero se reflejan en mejoras en las utilidades de las empresas o personas que evaden, que pagan bajos impuestos directos o que reciben las exoneraciones. Se ve aquí con toda claridad que la política de impuestos es un mecanismo de reparto de excedentes entre grupos. Quien no tributa o evade, o recibe exoneraciones, está captando masas excedentarias que otros tendrán que pagar. Quien sí tributa, o no evade y no recibe exoneraciones, tiene un trato distinto y está desfinanciando a los otros.»
Fuente: «La economía política de la política fiscal», en: Política fiscal para el desarrollo, pg. 78.
Juan Manuel Villasuso:
No es un tema sentimental
«Es fundamental que el debate sobre las políticas económicas se aborde desde la perspectiva de la ética, de la justicia y la preocupación por los pobres. Hay funcionarios a quienes este enfoque les parece ridículo y consideran que es un sentimentalismo irracional y que se contrapone a la «visión técnica» de la economía. Desde luego, quienes así piensan olvidan que la razón última de cualquier sistema económico debe ser el ser humano social.»
Fuente: «Desarrollo y política fiscal en Costa Rica», en: Política fiscal para el desarrollo, pg. 101.
Politóloga Doris Osterlof:
Solo un aspecto de un nuevo pacto
«El ordenamiento de las finanzas públicas es un paso prioritario y necesario para concretar las aspiraciones sanas y legítimas de los costarricenses. Sin embargo, para ello, además es necesario tomar otras decisiones, por lo cual, se tiene que tener claro que un Pacto Social es solo una etapa de un Pacto Social»
Fuente: «Pacto fiscal: un acuerdo para enfrentar los desafíos del Siglo XXI», en: Política fiscal para el desarrollo, pg. 152.
Socióloga Juliana Martínez:
Ciudadanía activa es possible
«De este primer análisis se desprende que las organizaciones de la sociedad civil pueden ser interlocutores en el marco de procesos cuyas reglas de juego sean transparentes a la ciudadanía (y no solo en el cabildeo que transcurre «detrás del telón»). La experiencia sugiere que el país está en condiciones de avanzar hacia el fortalecimiento de la participación ciudadana organizada, tanto en Comisiones Mixtas como en otros mecanismos que se creen para tales fines.»
Fuente: «Participación ciudadana y pacto fiscal: el papel de la Tercera República», en: Política fiscal para el desarrollo, pg. 221.
Politólogo Marcos Arroyo Flores:
¿De cuánto es el problema?
«Los datos en materia de finanzas públicas son contundentes en señalar que el Estado ha arrastrado un déficit importante en sus finanzas. No obstante, si bien son múltiples las fuentes que tratan el tema, no existe total certeza sobre las dimensiones que alcanza el problema fiscal, particularmente en lo que respecta a la deuda interna, pues los números varían de acuerdo a las fuentes.»
Fuente: «Evolución del problema fiscal en Costa Rica», en: Política fiscal para el desarrollo, pg. 46.
CARGA TRIBUTARIA EN COSTA RICA, LA REGION OCCIDENTAL* Y LOS PAÍSES DE LA OCDE**, 1995
(Porcentajes respecto al PIB)
Región Occidental Región OCDE COSTA RICA
mpuestos totales
Como % PIB 16.5 30.4 22.0
Sobre rentas 3.9 10.5 2.9
a) individuales 1.2 8.0 2.7
b) corporativas 2.2 2.3 0.4
Nóminas 0.1 0.3 0.0
Bienes y
servicios 5.3 9.8 7.4
a) sobre ventas 2.6 6.0 7.2
b) específicos
Comercio
internacional 4.2 0.6 3.6
a) importaciones 3.7 0.6 3.5
b) exportaciones 0.4 – 0.1
Propiedad 0.4 0.8 0.5
Seguridad
Social 2.9 8.3 7.6
* La Región Occidental incluye países no pertenecientes a la OCDE.
** La Organización para el Desarrollo Económico (OCDE) está conformada por: Alemania, Austria, Australia, Bélgica, Canadá, Dinamarca, España, Estados Unidos, Finlandia, Francia, Grecia, Holanda, Islandia, Irlanda, Italia, Japón, Luxemburgo, México (a partir de 1994), Nueva Zelanda, Noruega, Portugal, Reino Unido, Suecia, Suiza y Turquía.
Fuente: Brenes, José Rafael, “Política y estructura tributaria actual”, en Notas sobre la tributación, por Justo Aguilar (Ph.D), Maestría en Economía de la Regulación, Curso Finanzas Públicas, 1997.
NOTA: Con la forma actual de medir el PIB, la carga tributaria de Costa Rica es de un 15%. (MFE)
