Contralora propone un debate sobre el modelo de fiscalización que conviene adoptar.

La titular de la Contraloría General de la República (CGR), Rocío Aguilar, llamó a abrir una discusión pública sobre el tipo de control de la Hacienda Pública que debe realizar esa institución, pues dijo que no se vale que los legisladores la hayan recargado de funciones atípicas y luego se le critique por cumplirlas.

La funcionaria abogó por la aprobación de un proyecto de ley que se encuentra en la Asamblea Legislativa desde hace más de diez años tendiente a reformar la normativa que rige a la CGR.

En ese sentido se pronunció por que a la institución se le libere del control previo de los actos de la administración, lo que a su juicio debe ser responsabilidad de la propia administración y no del órgano superior de control (la CGR), que centrarse en el control a posteriori. Una tesis que es polémica entre los especialistas en administración pública (ver recuadro “Propuesta polémica”).

El presidente Oscar Arias y el ministro de la Presidencia y hermano del mandatario, Rodrigo Arias, hablaron de la necesidad de reformar la ley que rige la CGR, después que el órgano denegó el refrendo a un convenio para crear una empresa conjunta entre la Refinadora Costarricense de Petróleo y la petrolera China Petroleum Corporation.

La propuesta de eliminar el control previo fue incluida como parte de las sugerencias para mejorar la gestión pública que la misma CGR incluyó en su memoria anual entregada en mayo anterior a la Asamblea Legislativa.

Entre otros asuntos, el documento del órgano contralor apuntó además fallas en los procedimientos de contratación administrativa, particularmente en la etapa de planificación; deficiencias en la lucha contra la pobreza (que pese a los programas e ingentes recursos invertidos durante décadas se ha mantenido en alrededor del 20% de la población), principalmente en cuanto a problemas de planificación, dispersión y falta de coordinación entre las instituciones involucradas y la rectoría que debe ejercer el Poder Ejecutivo.

También hizo señalamientos sobre la implementación del gobierno digital e insistió en la aplicación de correctivos en el Instituto de Desarrollo Agrario (IDA), que había pedido hacer en un informe anterior.

Temas sobre los que la contralora Rocío Aguilar amplió en una entrevista concedida en su despacho, un extracto de la cual se publica a continuación.

A la CGR se le acusa de pretender “coadministrar” con sus decisiones, y algunos políticos piden reformas para limitar sus funciones. Ustedes mismos han puesto el tema sobre el tapete ¿por qué?

Aprovechando el 60 aniversario de la CGR nos parece importante el debate sobre el instrumental de control actual. Cuando dicen que la Contraloría coadministra, yo digo: si no tuviéramos el conjunto de leyes que durante los últimos años nos han puesto funciones de coadministración.

En ese sentido nos parece oportuno discutir la materia del control previo, preventivo. Cuando uno ve otros ordenamientos observa  que el control previo lo ejerce la propia administración, no un ente externo.

Y en la parte de control posterior los estados modernos y democráticos han ido evolucionando cada vez más a un control no solo de legalidad sino de eficiencia.

Me parece que al final del día si uno tiene un órgano auxiliar de control con rango constitucional enfocado al tema de Hacienda Pública (como es el caso de la CGR), el control tiene que ver con los temas de eficiencia y resultados.

Por ello nos inclinamos por que la CGR sea liberada, primero, de funciones atípicas que se le han dado. Ya hay un proyecto de ley presentado desde el 2007 en la Asamblea Legislativa. El tema es polémico… la discusión es de quién es la responsabilidad, y es que la responsabilidad es de la administración.

Algunos opinan que dejar el control previo en manos de los administradores sería como desatarle las manos a la vorágine de la corrupción.

Uno puede favorecer una u otra tesis, pero debe ser consistente. Si yo favorezco la tesis del control previo y que lo tenga la Contraloría, entonces no se venga a decir que la Contraloría coadministra y a criticar que esté ejerciendo una función que se le asignó.

Me parece que a partir del 2002, con la ley de control interno, con la misma ley de administración financiera y presupuestos públicos de la República, la ley de enriquecimiento y una serie de instrumental adicional, se ha venido preparando el terreno para hacer esa transferencia.

Puede ser un asunto de más tarde o más temprano, pero lo cierto es que el problema más serio que tiene el control previo es que la administración no asume la responsabilidad. ¿Por qué? Porque se dice “lo hice porque la Contraloría me dejó, o no lo hice porque la Contraloría no me dejó.

Entonces ¿finalmente de quien es la responsabilidad? Hay leyes particulares que dicen cuál es la función de cada institución y hay un marco normativo que le dice cuál debe ser su conducta.

Pero usted oye decir “ah no, aquí pasó tal cosa porque la CGR hizo o no hizo; o esto se atrasa porque está en la Contraloría.” Eso no puede ser, hay que dejar a la administración crecer en ese sentido. El tema no es si debe o no debe haber control previo, es quién lo ejerce, y ahí entran las auditorías.

Las auditorías internas lo que deberían es verificar, no hacer el control previo, sino verificar que en la institución haya los sistemas de control lo suficientemente robustos y buenos para mitigar riesgos, no es que se le pase al auditor el control para que lo ejerza.

El otro punto importante es que el control posterior es un control que debe abordar el tema de la legalidad y el resultado. Yo no comparto la tesis de que ese control debe ser de mera legalidad. Creo que es un control de desempeño, que por supuesto es posterior. Usted ve que modernamente las entidades de fiscalización han ido avanzando hacia eso.

Por otro lado, hay controles en los que posiblemente haya que evaluar cuando se dan. Uno de esos controles es el refrendo de contratos, es un tema cuyo problema más serio es en qué momento se da.

Actualmente el refrendo se da cuando el contrato ya está firmado, ha habido licitación y en muchos casos han pasado hasta tres y más años, se han desplegado una serie de efectos entre las partes y  ha habido un costo importante. Entonces, me parece que se debe discutir cuándo o cómo debería hacerse ese tipo de control.

Lo que no se vale es irlo empequeñeciendo con leyes especiales, como lo que  hemos visto en estos años, donde han ido apareciendo regímenes especiales, ya sea en el grupo ICE, o el INS, y empiezan a hacerse nichos separados, donde de alguna forma, para no enfrentar ese tipo de controles, les hago casa aparte y empezamos a enfrentar otras complejidades. O bien, le voy acortando los plazos de tal forma a la Contraloría que no lo puede ejercer.

¿Qué dice a la objeción de que solo el control posterior es insuficiente porque al final no hay sanción para los responsables de las fallas o abusos?

Por eso es que es importante debatirlo. Lo que no se vale es que se adopte una modalidad y luego decir cómo es posible que este control exista, o mediante otra ley irlo disminuyendo.

Por ejemplo, la Ley de de administración financiera cuando se promulgó tenía una cobertura como de 80%;  el año pasado, tras las aperturas, las reformas y otras leyes importantes quedó como por el 60%.

Entonces decidamos cuál es el modelo que queremos y que sea un modelo que respete lo que constitucionalmente está previsto, que es el concepto del buen uso de los fondos públicos, tener una entidad de corte institucional vigilante de la Hacienda Pública.

¿Y el sacar el control previo de la CGR no contradice un poco eso?
Bueno, hay controles previos que están previstos desde la Constitución, yo mencionaría dos, porque el resto ha sido más por el desarrollo normativo. Uno es el refrendo de contratos, es un tema de origen constitucional y que además ha tenido una evolución jurisprudencial por la Sala Constitucional en los últimos años.

Hasta más o menos el año 98 el refrendo de contratos se refería solo a contratos del gobierno central, porque la Constitución habla del refrendo de los contratos, pero la Sala en una resolución dijo que es todo el sector público.

Entonces la CGR pasa a refrendar municipalidades y todos los organismos descentralizados.

El otro es el presupuesto, que es un tema constitucional. Me parece que con buen tino el constituyente pensó en el sector descentralizado y el sector municipal, y que aprobará una entidad no politizada,  me parece que el modelo ha funcionado bien, pero vale la pena debatirlo.

Por eso digo, no se trata de casarse con una u otra tesis. Abramos la discusión y ver qué es lo más conveniente, si tenemos temores de uno u otro sistema discutámoslo abiertamente con madurez.

Normalmente a la gente no le gusta lo que la Contraloría dice porque al fin y al cabo es la institución de control, pero es la institución que el constituyente previó para que estuviera en el esquema de pesos y contrapesos.

¿Es independiente la CGR frente al poder político?

Le puedo decir que la Contraloría en realidad es una institución independiente, y no es solo la independencia de la cual habla la Constitución, sino que es una independencia que la ha generado la propia cultura institucional durante muchos años.
Creo que el funcionario de la CGR en general guarda con un profundo celo esa independencia, además de que la independencia no es algo que se predica, sino algo que se puede ver.

¿Y las herramientas de fiscalización y sanción son suficientes?

Me parece que tenemos un buen conjunto de herramientas para fiscalización, fundamentalmente al considerar que nuestras decisiones son vinculantes. Hay otros países donde no es así, sino que allí el asunto se limita a “buenos consejos”.

También el cambio del modelo del procedimiento contencioso, reforma que arrancó en enero del 2008,  presenta para la Contraloría oportunidades importantes.

Ya hay una legitimación de la CGR y hemos tenido experiencias interesantes en esa materia, lo hemos visto en el caso de zona marítimo terrestre, por ejemplo. Entonces ya no es solo el instrumental propio de la Contraloría, sino como saber utilizar el resto.

Por otro lado, desde hace unos tres años separamos la unidad de seguimiento de fiscalizaciones, una unidad que le da seguimiento a las disposiciones y no compite con los plazos de las otras unidades.

Si ve las estadísticas, en materia de procedimientos administrativos iniciados hay un pico importante, o sea hay un cambio en la parte sancionatoria, y las cifras hablan por sí solas. Ese es el concepto de control interno ya aplicado institucionalmente.

Es el seguimiento que hacemos para que las disposiciones efectivamente se cumplan, y eso pasa por que las disposiciones sean viables. En eso hemos afinado cada vez mejor el lápiz para que las disposiciones tengan la estructura de una orden y que el incumplimiento injustificado se sancione.

Después del 2002 entramos en un proceso de modernización en donde la fiscalización se agrupa por sectores, está el sector municipal, donde hay un equipo y todo lo relativo al tema municipal, está el del sector público general, el ambiental, el de obra pública, administración financiera, sociales…

Se afirma que esa división por sectores causa que se tomen decisiones contradictorias. Como ejemplo se menciona los dictámenes sobre la naturaleza de los fondos de ayuda para el Gobierno que tramitó el Banco Centroamericano de Integración Económica (BCIE), pues en un caso la CGR dijo que eran fondos públicos y en otro que eran fondos privados y por tanto no eran objeto de fiscalización.

Es un tema de profunda preocupación, cómo ser cada vez más uniformes en los dictámenes jurídicos. Eso hizo que el área jurídica se fusionara con el área de contratación. Lo otro es que no son recetas de cocina y depende mucho de las particularidades de cada caso. Y en los casos mencionados son bastante diferentes uno del otro, aunque en su origen parezcan similares.

¿Descartan entonces hacer una revisión de esa materia?

Nosotros hemos empezado un proceso de revisión de la materia, incluso en la próxima memoria se debería incluir cómo se debería normar eso, porque tampoco se trata de frenar la cooperación.

Cuando hay cooperación no siempre es el receptor el que determina, muchas veces es el donante, que a veces hace la donación siempre y cuando se cumplan determinadas condiciones. Lo que deben existir son reglas claras y que en ningún sistema de preselección haya ni opacidad ni  un manejo fuera de los principios de una buena gestión pública.

Propuesta polémica

En opinión de Adonay Arrieta, especialista en derecho administrativo de la Universidad de Costa Rica (UCR), el propósito de quitarle el control previo a la CGR es un acto dictatorial desde el punto de vista doctrinal, porque es desatarles las manos a los funcionarios para que puedan disponer como ellos quieran de los recursos del Estado. Cuando los recursos se controlan a posteriori, prácticamente ya no hay nada que hacer; en ese momento se fugó el recurso y es prácticamente irrecuperable.

Y es que un sistema de alternabilidad del poder, como el que aquí existe, si un funcionario comete un error o algún tipo de malversación o acto discrecional no autorizado, cuando eso se llega a descubrir, ya su período ha terminado y hay nuevos administradores, y estos tiran la pelota hacia atrás. Pasa lo que está pasando en este momento con el COSEVI (Consejo de Seguridad Vial), donde pagaron 1.500 millones de colones más para limpieza de cunetas y ellos dicen que eso fue en la administración anterior. Ese es el problema del control a posteriori.

Es prácticamente desatarle las manos a la malversación de los fondos públicos. Es como pasar de la medicina preventiva a la medicina curativa, y definitivamente la prevención es lo único que puede salvar a un Estado del mal uso de los recursos, aunque para muchos eso significa entorpecimiento, señaló Arrieta.

En su criterio, esa exigencia de quitar el control previo es simplemente una rabieta del Poder Ejecutivo por haberse atrevido “funcionarios de tercera categoría”, como dijo el presidente de la Asamblea Legislativa, Francisco Antonio Pacheco, a iniciarle un proceso administrativo al ministro de la Presidencia Rodrigo Arias (por el manejo de fondos donados por el BCIE), y es la forma como están tratando de evitar que pueda haber control.

Arrieta desvirtuó el argumento utilizado por partidarios de la reforma, de que con la nueva ley de control interno vigente ese control previo lo deben hacer las auditorías en cada institución de la administración pública.

Para que eso funcione –señaló- las contralorías internas deberían haber sido debidamente capacitadas y tener las reglas de juego muy claras. Pero cuando son los propios jerarcas de las instituciones los que inciden en el nombramiento de los auditores, y prácticamente se desvincula la relación de control entre la CGR y las auditorías institucionales, éstas se pierden.

No se le debe dar independencia a las contralorías internas, porque en general las contralorías internas son muy ineficientes.

No puede haber una descentralización en materia de control de recursos públicos, siempre tiene que haber un ente superior, como establece la constitución política, que sea responsable de esta función.

Allá si la CGR quiere darles más o menos independencia a los órganos de control interno, pero no puede eludir la responsabilidad, la cual es intransferible.

Luis Garita, economista y experto en políticas públicas, advirtió que a la CGR se le han venido acumulando funciones que muchas veces no puede cumplir. Hay una práctica de los diputados de ir aprobando nuevas instituciones, fondos o proyectos, y a cada uno le ponen una coletilla con el encargo para CGR de supervisarlos, señaló.

Coincidió en la necesidad de revisar la legislación, que tiene muy atada a la CGR, como lo ha señalado la propia institución.
Debería haber, por ejemplo, procedimientos con plazos mucho más claros, pues se tarda mucho en resolver las cosas y muchas veces cuando se entra a resolver ya hay consecuencias económicas y jurídicas.

“A veces resulta más caro el proceso de Contraloría que haber hecho la obra, la diferencia de costo es tan alta que muchas veces resulta absurdo, porque el proceso financiero tiene un doble propósito: tiene el propósito de garantizar honestidad, transparencia y lucha contra la corrupción, pero también tiene un propósito de eficiencia en el manejo de los recursos”, apuntó.