Exoneraciones de Zonas Francas no aumentan empleo ni inversión

Banco Interamericano de Desarrollo recomienda cambiar modelo de estímulos para incrementar inversión extranjera.

Si bien el gasto fiscal que implican las exoneraciones en el Régimen de Zona Franca es alto, esto no se traduce en que las empresas favorecidas incrementen el empleo ni las inversiones que realizan. Es decir, que la relación costo/beneficio de los incentivos fiscales es onerosa para el país.

A esta conclusión llegó un reciente estudio del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) realizado en Costa Rica, El Salvador y República Dominicana que analizó el funcionamiento de estos regímenes entre los años 2009 y 2012 (ver “¿Cómo se hizo?”).

La revelación se produce cuando, a finales de año, vence el plazo dado por la Organización Mundial de Comercio (OMC) para que los países pongan fin a los regímenes de zona franca para exportación.

En el 2013, los ingresos que el Estado dejó de percibir por todas las exoneraciones fue de aproximadamente el 5,93% del Producto Interno Bruto (PIB), un poco más que el equivalente al actual déficit fiscal. De ese total, las exoneraciones en el impuesto a la renta alcanzaron el 1,8% del PIB, de las cuales un 0,44% del PIB correspondió al régimen de zonas francas. Esto equivale a más de 110 mil millones de colones. Con este monto se podría pagar 50 veces la ampliación del puente de “la platina”, muy transitado por las personas que laboran en las zonas francas de Heredia.

Excesiva generosidad

En los tres países, en general se exoneran todos los impuestos que gravan las importaciones, el impuesto a la renta generada por la empresa y otros impuestos menores. En el caso de Costa Rica, hubo un límite temporal en la exoneración del impuesto a la renta, pero la reforma realizada en el 2010 extendió el plazo, a condición de que la empresa realice inversiones adicionales.

Sin embargo, son múltiples las razones por las que esa generosidad puede no traducirse en beneficios para un país. Por ejemplo, no siempre la rebaja en impuestos reduce el costo del capital, de modo que el ahorro obtenido por la empresa al no pagar impuesto sobre la renta, puede convertirse en una transferencia de ingresos a fiscos de otros países. Y las inversiones financiadas con deuda pueden tener un efecto menor, puesto que ya reciben un trato fiscal preferente.

En el caso costarricense, se investigó si las exoneraciones dadas en el período 1997-2012, llevaron a que las empresas aumentaran tanto el empleo como sus inversiones. Resultó que, a pesar de ser “muy generosos” los incentivos otorgados, “las exoneraciones no habrían influido positivamente en ambas variables.”

Cifras de la Promotora de Comercio Exterior (Procomer) indican que entre los años 2000 y 2010, en las zonas francas nacionales se generaron 58.012 empleos, y que entre 2006-2010, el salario promedio mensual allí, pasó de $434 a $1.029. Pero, según el informe del BID, esto no compensaría suficientemente el sacrificio fiscal que hace el país.

“No puede concluirse que la exoneración de impuestos tenga un efecto positivo en el empleo. Tampoco hay una evidencia clara del impacto positivo en la inversión, ya que lo único que surge del análisis es que las empresas que han sido exoneradas a un nivel inferior al máximo, pero de forma regular, tienen la menor tasa de inversión”, resalta el estudio.

Además, plantea que la exención del pago del impuesto sobre la renta “puede favorecer a proyectos de alta rentabilidad que quizás se hubieran concretado de todas maneras”, un riesgo que considera “elevado” en el caso de Costa Rica.

En cuanto a El Salvador y República Dominicana, la rentabilidad antes de impuestos de las empresas sería similar o incluso superior en las empresas que reciben beneficios.

Cambiar el modelo

Por lo anterior, la investigación del BID recomienda que el país se mude a otro mecanismo “más neutral” para incentivar a las empresas que inviertan continuamente. El ejemplo sugerido es el chileno, pues mientras que el “Plan Chile Invierte” da beneficios equivalentes al 3% de los activos fijos de la empresa, en las zonas francas analizadas ascienden a entre el 46% y el 81%. “Es decir, el Estado se hace cargo de una parte importante de esa inversión”, dice el informe.

Otra manera de verlo es que, en el caso de Chile, el valor presente de las exoneraciones equivale al 2% del valor de la empresa, mientras que en las zonas francas de Costa Rica, El Salvador y República Dominicana, los incentivos tributarios representan alrededor del 50%.

El BID sugiere mudar hacia un régimen “superador”, que concentre los incentivos en nuevas inversiones y los limite a la rentabilidad “normal” del capital.

Proyectos con rentas extraordinarias pagarían el impuesto a la renta y proyectos viejos que no invierten, también. Las nuevas inversiones que obtengan un retorno “normal” no pagarían impuestos.

“El incentivo para lograr estos objetivos es la amortización instantánea de la nueva inversión”, explica el estudio. Así, una empresa que invierta, por año, entre el 15% y el 20% de sus activos en bienes de uso, no pagaría el impuesto sobre la renta. Pero esa situación se mantendría únicamente si la empresa invirtiera todos los años y no percibiera rentas extraordinarias.

Pero, Pedro Beirute Prada, Gerente General de Procomer, consideró que, con la reforma del 2010, el país cumplió con el compromiso asumido conjuntamente por los integrantes de la OMC, de “eliminar los subsidios a la exportación para las empresas manufactureras”. Y afirmó que “el país no tiene planeado introducir otras reformas a este régimen, pues reconoce su importancia y la relevancia de preservar la estabilidad de las reglas en el tiempo, como señal clara de certidumbre para los inversionistas.”

Lo anterior, porque “los incentivos son una parte esencial de nuestra propuesta de valor y es completamente erróneo pensar que sin ellos el país mantendría su capacidad de atraer con éxito la inversión”.

Por su parte, Fernando Rodríguez, viceministro de Ingresos, del Ministerio de Hacienda, dijo conocer el estudio, cuya realización fue facilitada por las autoridades de ese Ministerio. Sin embargo, descartó que este año el Gobierno promueva alguna modificación en el Régimen de Zona Franca.

“Sería meter ruido en el año en que hay que hacer la transición. Es un tema que internacionalmente se discute de manera abierta, pero que aquí causa mucha preocupación”, reconoció. “Lo ideal es que se articule una posición, al menos regional, de modo que algunos países no puedan sacar ventajas sobre otros en la atracción de inversiones, quizás creando distorsiones de otro tipo”, agregó.

Rodríguez también precisó que, ante la debilidad fiscal del país, el Gobierno se centrará en buscar que las personas y las empresas cumplan “cada vez más y de mejor manera” con sus obligaciones tributarias. Por eso, buscarán recaudar los impuestos a las rentas del capital y de las personas. Agregó que la evasión del pago de este impuesto por las personas profesionales, tiene un impacto negativo elevado en las finanzas del país, incluida la Caja Costarricense del Seguro Social y sus sistemas de pensiones.

Enfatizó en que muchas personas profesionales “ni siquiera presentan las declaraciones de renta”, y explicó que, mientras en los países desarrollados estos impuestos representan entre el 8% y 9% de lo recaudado por este impuesto, en Costa Rica apenas llegan al 1,5%.